持续深化零基预算改革

xinwen.mobi · 发表于 2025-11-18 09:07:33

持续深化零基预算改革，打破财政支出固化格局
一边是政府“钱袋子”紧紧巴巴，一边是部门用钱大手大脚，而零基预算正是破解这一困境的“钥匙”。

“各部门各单位，去年有这笔钱，今年理所当然继续有，还可能按比例增长”——这种长期存在的传统预算编制模式，正在被一场全国性的预算管理改革所打破。

在2025年政府工作报告中，“零基预算改革”首次被写入，要求“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。

这标志着零基预算改革已经从地方探索进入全面推开的新阶段。

从2022年安徽率先深化零基预算改革，到2024年财政部等16个中央部门开展试点，再到2025年全国多地密集出台实施方案，一场深刻的预算管理革命正在全国范围内迅速推进。

01 问题意识：财政紧平衡下的必然选择
当前，财政收支矛盾日益突出，成为推动零基预算改革的直接动力。

近些年财政收入增长明显放缓，而刚性支出持续增加，收支缺口加大。当财源紧张时，通过零基预算改革，从零开始编制预算，可以打破以往基数限制，重新配置各部门、各单位的资源。

传统“基数+增长”的预算编制模式，已不适应现代财政管理的要求。

这种模式以上年预算收支为基数，适当考虑一定增长比例分配资金。该方法工作量小、易于操作，但易产生“路径依赖”“为了花钱而花钱”等问题。

安徽省财政厅相关负责人指出，改革前，省级一些领域的支出政策较分散，项目资金安排存在重复现象，一些预算部门“护盘子、守基数”。

有的政策项目到期没有清理退出，甚至一些陈旧项目资金仍在超期执行；有的部门资金固化到内设处室，“一个处室一项资金”[citation:2。

深化零基预算改革，成为提高财政治理效能的必然要求。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”。

02 改革内涵：从“因钱定事”到“因事配钱”
零基预算，顾名思义即从“零”开始编制预算。

它是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。

简而言之，就是“因事配钱”，而不是“因钱定事”。

鄂州市财政局相关负责人解释：“每年都把预算‘归零’，重新论证：这件事今年还有没有必要做？要做的话，花多少钱合理？绩效怎么样？”

从国内外实践来看，零基预算更多体现为运用这一理念完善预算管理，并不是全部从零开始编制预算。

中国财政科学研究院院长杨志勇表示，零基预算强调的是根据实际需求和目标重新评估每一项支出的必要性和合理性，清理无效的财政支出，从而使财政资金配置效率和使用效益得到提升。

零基预算改革的核心目标是打破支出固化格局。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”，凸显了这项改革在构建现代预算制度中的关键地位。

03 实践探索：从地方试点到全面推开
中国的零基预算改革历程可追溯至30多年前。

早在1993年，湖北、河南、安徽等一些地方就试点零基预算，但由于操作复杂、触及部门既得利益等，推行阻力重重，一度偃旗息鼓。

新一轮零基预算改革自2021年起加速推进。

当年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。

2022年，安徽省拉开全省深化零基预算改革的序幕。

2024年，党的二十届三中全会首次提出“深化零基预算改革”。随后，江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古等地密集发布深化零基预算改革方案。

各地改革探索取得了明显成效。

安徽省在改革后，省级部门项目数较改革前下降22%，2023年省级仅一年就“挤”出无效财政资金超80亿元。

湖南省零基预算改革取得初步成效，省级财政专项资金从42项整合为33项、压减21%，从而腾出更多财力用于改善民生。

广东省2025年省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出超过100亿元资金；取消支出项目180个，收回27亿元。

04 困境挑战：改革路上的拦路虎
尽管零基预算改革在全国迅速铺开，但改革实践中仍面临诸多困境与挑战。

市县层面全面实施零基预算改革面临着更多困难与挑战。

相比中央和省级层面，市县在专业人才、技术支撑、管理能力等方面存在明显不足。

零基预算编制的巨额工作量是一大挑战。

上海财经大学教授邓淑莲指出：“零基预算从零开始编制，所有支出都不参考历史信息，都需要重新测算、评估、论证，巨额工作量令人望而生畏，这也是完全的零基预算至今尚未在任何一个国家和地区取得成功的重要原因之一”。

预算编制能力不足同样制约着改革效果。

广东省第十四届人大常委会财经咨询专家林志云表示，目前部分地方预算编制人员相对紧缺，预算编制时间短，推行零基预算编制工作量大。

而且有些部门单位编制人员并不熟悉零基预算编制方法，且难以做到支出精准评估，上报支出预算时偏差比较大。

既得利益阻力不容忽视。

邓淑莲指出，在零基预算模式下，一些政府职能部门为维护部门利益，可能会采用一些策略性做法，如过分夸大其项目的收益，以争取更多的预算资金。

此外，一些领域项目支出等受法律等约束，每年必须保持一定幅度增长，这使得零基预算改革效果受限。

05 路径选择：系统思维推进改革
面对诸多挑战，系统思维是推进零基预算改革的关键。

卢相君和李霽航在《持续深化零基预算改革》一文中提出，当前我国零基预算改革已处于全面深化阶段，必须坚持以系统思维统筹谋划、协同推进，打通关键节点。

强化顶层设计与基层创新联动。

加强党中央对财政工作的集中统一领导，明确改革方向路径，制定全国统一的制度框架与操作规范。

同时，鼓励地方政府结合区域实际开展差异化探索，通过试点示范积累经验。

健全财政支出标准体系。

明确优先序，一切从实际出发，按照轻、重、缓、急核定各各项支出。杨志勇认为，下一步应在编制零基预算过程中建立健全支出标准体系，让预算编制有据可依。

完善部门协同机制。

着力构建协同高效、权责明晰的跨部门共同体，打破各自为政的行政壁垒。河南省在改革意见中明确要求，推进同一领域有关支出整合归并，原则上同一领域只保留一个项目，由一个部门进行管理。

推动成本预算绩效管理。

将绩效理念和方法贯穿预算管理全过程，为预算安排提供科学依据和优化标尺。在编制环节，强调事前绩效管理；在执行环节，借助动态绩效工具研判校准执行偏差；在评价环节，执行绩效评价结果与预算增、减挂钩。

采取渐进式改革策略。

邓淑莲建议，当前零基预算改革应采取分步实施，渐进式改革。比如重点对项目资金实行零基预算管理，包括各专项资金、政府性基金等项目。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕建议，在零基预算推广实施步骤上，先对现有存量政策及项目进行基于零基理念与绩效评价结合的梳理，合理排序后进行取舍。然后循序渐进地推进基本支出的零基预算改革。

零基预算改革是一场深刻的自我革命。鄂州市政府主要负责人坦言：“改革有阵痛，但不改革就是长痛”。

随着改革持续推进，我们将会看到越来越多的地区像安徽一样，通过零基预算“挤”出无效资金，将更多财力用于保障发展和改善民生；

像湖南一样，将压减省级专项节省的资金用于提高居民基本公卫补助和低保标准；

像东莞一样，转变条块分割、各管一块的传统思维，推动实现聚财力、保大事、干成事。

改革之路绝非坦途，但方向已经明确，脚步正在加快。零基预算改革正在推动中国政府治理方式从“投入导向”转向“结果导向”，让每一分财政资金都花在明处、用在实处。

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